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Crise : le modèle de solidarité européen est à inventer.

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Les crises sont toujours des révélateurs. L'océan des tempêtes dont l'Union européenne n'est plus sortie depuis la faillite de Lehman Brothers a mis à nu les forces et les faiblesses du Vieux Continent. L'Europe peut faire beaucoup pour la solidarité entre ses peuples et ses citoyens. C'est ce modèle original de solidarité qu'il faut maintenant inventer.

lamassoure
Par Alain Lamassoure
ENA, Turgot 1968
Député au Parlement européen  

D'abord, mais oui, les forces. Après un demi-siècle de construction communautaire, la communauté d'intérêts entre nos pays a atteint un tel degré que la communauté de destin est acquise. Tout événement survenant chez l'un se répercute, en bien ou en mal, chez ses voisins ; et tous les événements extérieurs affectent l'ensemble de la famille. La crise de la City de Londres a mis en faillite le petit aéroport périgourdin de Bergerac. L'arrêt précipité de sept centrales nucléaires allemandes a mis parterre le peu de politique énergétique commune et il contribue à la hausse des factures d'électricité chez nous. En sens inverse, le redémarrage des salaires et des investissements publics en Allemagne en ce printemps 2013 est la meilleure nouvelle économique possible pour toute l'Union. L'Irlande, le Portugal et surtout la Grèce ont beau ne représenter chacun que 2 % du Pib communautaire, leurs difficultés successives ont accaparé l'essentiel de l'agenda européen pendant trois interminables années.

Enfin, à l'épreuve inouïe des quarantièmes rugissants auxquels il a été soumis depuis 2010, l'euro s'est révélé insubmersible : au plus fort de la crise, jamais son taux de change n'est tombé au-dessous de sa valeur d'émission; non seulement aucun pays n'est sorti de la zone euro, mais, à la sortie de la tempête, le club se trouve élargi à trois nouveaux membres et la part de la monnaie européenne dans les réserves des banques centrales étrangères est supérieure à ce qu'elle était en 2008. Dans l'état de dépression collective généralisée dans lequel se trouvent nos compatriotes, il n'est pas inutile de rappeler d'abord ces enseignements positifs.

Construction
politique originale,
l'Europe doit inventer
son propre modèle
de solidarité

 

Mais, naturellement, il faut s'attarder davantage sur les faiblesses. Faiblesses nationales de beaucoup d'États membres: la crise a montré aux uns que leur prospérité ne reposait que sur du sable, aux autres que leur compétitivité n'empêchait pas la mollesse de la croissance, et à tous que leur modèle économique était inadapté à notre temps. Faiblesses aussi de l'Union elle-même: face à cette communauté de destin désormais réalisée, l'Union n'a pas mis en place un modèle de solidarité correspondant. Notre capacité de réponse collective à un destin commun reste bien trop faible.

Construction politique originale, l'Europe doit inventer son propre modèle de solidarité. On commence à réaliser qu'il devra comporter quatre volets différents et complémentaires.

Pour une vraie solidarité européenne.

Le premier volet, c'est le volet financier créé de toutes pièces pendant la crise. Ne sous-estimons pas la portée des décisions prises. En bâtissant, dans la douleur, le dispositif de solidarité financière envers les États membres surendettés, les pays membres de la zone euro ont fait voler, non pas un, mais deux tabous. Le premier, c'était évidemment la no-bail out clause: le traité qui prévoyait explicitement qu'en aucun cas un État mal géré ne recevrait quelque aide que ce soit a été interprété de manière exactement contraire. La lettre même du traité a dû être changée. Mais la nouvelle rédaction conservait un interdit implicite. Si les nouveaux fonds tels que le FESF ou le MES permettaient aux États surendettés d'obtenir de leurs partenaires les crédits que les marchés financiers leur refusaient désormais, c'était à une condition catégorique: ces prêts-là devaient être remboursés! D'où la rigueur des « programmes de stabilité » exigés de la part des pays bénéficiaires. Les pays fourmis acceptaient de s'endetter à la place des pays cigales devenus des « interdits bancaires ». Ils renonçaient même à se faire rémunérer ce service, en acceptant de réinvestir le différentiel des taux d'intérêt dans le pays aidé. Mais aucun des dirigeants nationaux ne pouvait espérer convaincre ses électeurs contribuables d'avoir à payer à la place des contribuables défaillants d'un pays laxiste. Et c'est pourtant ce qu'ils ont fini par faire, faisant tomber un second tabou. C'est toute la portée du troisième plan d'aide à la Grèce: au premier, tous les prêteurs devaient être remboursés; au second, seuls les prêteurs privés étaient contraints d'abandonner une partie de leurs créances; au troisième, il a été clair que même les partenaires de la Grèce ne seraient pas Intégralement remboursés. Ce choix a été accepté dans la mauvaise humeur en Finlande et aux Pays-Bas. Il a provoqué une tempête politique en Slovaquie: l'opposition, dont le soutien parlementaire était nécessaire, a exigé et obtenu la démission du Premier ministre qui sollicitait la ratification du traité correspondant. Vitupérée honteusement dans toutes les manifestations populistes d'Europe, l'Allemagne a donné l'image d'une démocratie parlementaire exemplaire par son fonctionnement, comme par l'esprit de sa solidarité européenne: après un long débat interne dans chacun de ses partis poli tiques, puis un débat public très digne au Bundestag, la majorité et l'opposition ont voté ensemble le plan de soutien à la Grèce, .me fois qu'a été clairement établi le fait ~ue les contribuables allemands auraient finalement à payer en partie à la place des contribuables grecs.

L'expatriation prive
le pays d'origine
de ressources
humaines et de
recettes fiscales qui
auraient dû être la
contrepartie des frais
de formation

 

Ce saut historique pour une vraie solidarité européenne est passé inaperçu dans notre eau pays. En profondeur du subconscient olitique français subsiste l'idée que l'argent ublic ne coûte rien, et que, d'ailleurs, tout c; qui est européen est finalement payé par l'Allemagne. L'erreur économique de ce double préjugé a été facilitée par le fait que, du point de vue comptable, la contribution nationale à toutes les formes d'aide aux pays en difficulté vient augmenter la dette, qui reste un concept abstrait, mais ne pèse pas sur le déficit, seule obsession des dirigeants et crainte des contribuables. Ainsi, c'est dans une quasi-indifférence que la France a accepté de s'engager à hauteur de plus de 35 milliards en prêts et garanties envers la seule Grèce, dont la solvabilité est pourtant plus que douteuse, puis d'apporter 16,5 milliards d'argent frais au capital du Mécanisme européen de stabilité (Mes), alors qu'au même moment Bercy mettait son veto à régler 600 millions de factures du budget européen restées impayées.

Pourtant, cette erreur d'analyse économique est moins grave que l'erreur politique que comporte cette indifférence. Elle nous empêche de prendre conscience du seuil qualitatif franchi dans la solidarité européenne. Dans l'épreuve, malgré le corset des traités européens et des procédures de décision nationales, malgré les sanctions électorales sévères et la montée générale des partis populistes, malgré les manifestations ininterrompues des malheureuses victimes de rigueurs trop tardives, malgré l'assèchement général des marges de manœuvre du fait de l'évanouissement de la croissance, la solidarité européenne n'a pas failli.

Mais cette solidarité est bancale. Son caractère inter-étatique en limite la portée, financière comme politique. Comment le Mes conserverait-il longtemps son triple A si la plupart de ses actionnaires ont une notation dégradée? Soumise à ce même risque, la BEI vient d'être obligée de doubler son capital appelé, pour pouvoir simplement revenir au niveau des prêts qu'elle accordait avant 2012. Et surtout, combien de temps les pays plus pauvres accepteront-ils d'aider des pays plus riches à travers un tel mécanisme? C'est la question légitime que posait le Parlement slovaque: après tout, le revenu par tête de la Slovaquie est inférieur à celui de tous les pays bénéficiaires du fonds; le revenu moyen grec est supérieur de moitié, et le revenu irlandais est même triple. Le cas de l'Irlande est particulièrement significatif: même après la sévère récession due à la crise, la verte Erin arrive au 4e rang de la zone euro pour le revenu par tête, dépassée seulement par le Luxembourg, les Pays-Bas et l'Autriche.

Les images très médiatisées des manifestations dans les rues d'Athènes tendent à répandre l'idée que c'est pour venir en aide aux pays pauvres d'Europe qu'il faut se mobiliser. Mais ici, ce n'est pas le niveau de vie relatif des États qui est en jeu, c'est la situation de leurs finances publiques. Des pays pauvres mais (relativement) bien gérés sont appelés à venir en aide à des pays plus riches qui ont vécu au-dessus de leurs moyens. Or, à partir du moment où la certitude montre qu'une partie au moins de ces aides seront à fonds perdus, la question n'est plus seulement de savoir qui sera le banquier de dernier ressort, mais quel sera le contribuable de dernier ressort? Pour l'instant, la réponse implicite contenue dans le statut du Mes est: les contribuables des pays les mieux gérés et, s'il n'en reste qu'un, celui du pays le mieux noté. Même si le principe en a été courageusement accepté par tous les membres de la zone euro, la situation deviendrait vite insupportable pour les électeurs des pays donateurs et humiliante pour l'opinion publique des pays en défaut.

Problématique du budget communautaire.

La seule réponse acceptable est la mutualisation des aides, comme de leur financement et de leurs risques: le contribuable de dernier ressort doit être le contribuable européen. Ce qui nous amène à la problématique du budget communautaire.

C'est le second volet de la solidarité européenne.

On l'a presque oublié pendant la crise: l'Europe a son propre budget. Hélas, son montant est dérisoire: au moment même où il créait le fonds de prêts à hauteur de 700 milliards, le Conseil européen décidait de limiter le budget communautaire à 1 % du Pib de l'Union jusqu'en 2020. En outre, pour des raisons historiques, les trois quarts des 130 milliards de ce budget sont affectés au soutien du revenu des agriculteurs et au saupoudrage entre des dizaines de milliers de micro-projets des collectivités locales: difficile d'en attendre un effet macroéconomique significatif. La crise dans la zone euro a fait rêver les économistes, la Banque centrale européenne et certains gouvernements à un véritable budget fédéral qui permettrait de mener des politiques anticycliques. Inutile de perdre du temps à cette vision chimérique: les mêmes capitales qui se vantent de ces visions ambitieuses se sont ralliées sans sourciller à la réduction, durable et sans alternative, du seul budget communautaire existant.

A défaut, deux initiatives pourraient être lancées.

La première consiste à réformer le système des ressources du budget communautaire, en lui redonnant l'autonomie financière que lui promettent les traités mais qu'il a perdue au fil du temps: financé à 85 % par les contributions des budgets nationaux, le budget européen est condamné inexorablement à se rétrécir avec ceux-ci. Le Parlement européen a exigé et obtenu qu'un processus de réforme soit mis en place, avec la participation des institutions communautaires et des parlements nationaux. La taxe sur les transactions financières, la TVA sur les importations des pays tiers, des taxes sur le carbone ou d'autres formes d'impositions indirectes a large assiette pourraient se substituer progressivement aux contributions nationales.

Oui, l'Europe peut
faire beaucoup pour
la solidarité entre
ses peuples et ses
500 millions de
citoyens

 

Pour atteindre quel montant ? Constituée de pays dont chacun assure chez soi « l'État providence » à ses citoyens, l'Union n'a nul besoin de redistribuer 10 % de Pib supplémentaire. Mais à tout le moins doit elle financer les compétences qui lui ont été transférées par le traité. Sachant que ce transfert ne doit pas se traduire par une augmentation globale de la charge fiscale pour les contribuables, mais que les dépenses correspondantes doivent soulager les budgets nationaux d'une charge au moins égale. C'est ce que j'appelle le « principe de constance » : toutes choses égales par ailleurs, l'Europe se construit à coût constant - une philosophie identique à celle qui devrait prévaloir pour toute décentralisation. Mieux: si la compétence est bien choisie et la gestion bien faite, le coût du service pour les finances publiques doit être inférieur à celui des 28 gestions nationales. Le rassemblement des services de contrôle aériens nationaux dans le « ciel unique » européen permettra des milliards d'économies. Vingt ans après la suppression des contrôles de marchandises et de personnes aux frontières intérieures de l'Union, il n'est pas trop tôt pour européaniser les services des douanes et les polices des frontières: l'efficacité y gagnera pour une charge fiscale allégée. Au total, jusqu'au milieu du siècle, l'Union devrait pouvoir fonctionner avec un budget supérieur de moitié à son niveau actuel - en contrepartie d'une diminution au moins égale des budgets nationaux et! ou locaux.

Si les pays de la zone euro veulent se doter d'un instrument supplémentaire qui leur soit propre - un « budget de la zone euro » -, la solution sans doute la plus simple et la plus heureuse serait de transformer le MES, de fonds d'aide d'urgence en fonds d'aide au financement des investissements d'avenir. C'est bien d'investissements dont les pays du sud ont besoin pour retrouver durablement la solvabilité par la compétitivité: le MES ne doit pas se limiter à la défibrillation financière du malade. Or, autant on peut comprendre la réticence des pays bien gérés à fusionner leur dette ancienne avec celle des pays surendettés, autant la mise en commun des capacités d'emprunt pour financer l'avenir est présentable à tous. À terme, ce genre de fonds pourrait devenir la section d'investissements du budget communautaire.

La seconde initiative en matière budgétaire serait l'établissement du « budget potentiel de l'Union ».

En effet, si le budget proprement dit de l'Union est et restera très limité, les moyens financiers réellement mobilisés par les politiques décidées en commun sont bien plus considérables. La part du budget communautaire consacrée à la coopération est accrue de moitié par le Fonds européen de développement. Les divers fonds structurels (Feder, Fonds social, fonds de cohésion, programme Life) sont complétés par des financements nationaux et locaux au moins équivalents, tout comme les bourses Erasmus. Les objectifs communs rassemblées dans le projet « Europe 2020 » (recherche, innovation, qualité de l'enseignement, lutte contre la pauvreté) relèvent à plus de 80 % de financements nationaux. La part proprement militaire des opérations de maintien de la paix est entièrement prise en charge par les États volontaires. Au sein même du budget communautaire, des instruments financiers particuliers sont dotés d'effets de levier relativement puissants dans le domaine des réseaux d'infrastructure ou de l'aide aux PME. La moitié du financement des programmes de l'Agence spatiale européenne est assurée par les États qui en sont membres, tandis qu'une partie importante des moyens de fonctionnement d'autres agences proviennent de recettes commerciales, etc.

En récapitulant, et en totalisant l'ensemble de ces moyens, on arrivera à un ordre de grandeur bien plus significatif, dans tous les sens du terme, pour mesurer la capacité de l'Union à mobiliser des moyens financiers au service de ses politiques - le « budget potentiel de l'Union ». C'est seulement à partir d'une telle agrégation que l'on pourra engager la coordination de toutes les politiques budgétaires nationales - avec le concours du budget communautaire - pour maximiser la croissance de l'ensemble européen.

Voilà plus de vingt ans, depuis l'élaboration du traité de Maastricht, que la France appelle de ses vœux la mise en place d'un « gouvernement économique » de l'Union. ou de la zone euro. Le traité de stabilité budgétaire en donne les moyens. Il est étonnant que cette période n'ait pas été mise à profit pour établir un compte consolide des budgets publics correspondants. Il est temps de combler cette lacune.

Le budget social des expatriés.

Le quatrième volet de la solidarité européenne est un sujet nouveau. Tellement nouveau que personne n'en parle encore. Et pourtant, des premiers litiges, ici et là, commencent à donner un aperçu de l'ampleur du problème et, plus encore, de son extrême sensibilité politique. Il s'agit du budget social des Européens expatriés en Europe.

Le principe de la libre circulation et le statut de la citoyenneté européenne permettent à tout Européen de voyager, de vivre, de travailler, de contracter, dans n'importe quel pays de l'Union en transportant avec lui ses droits sociaux, et en jouissant de l'égalité des droits avec les nationaux de son pays d'accueil. Un tel régime permet inévitablement des stratégies d'optimisation fiscale, sociale, juridique, administrative, de la part des citoyens, dans toute l'Union, comme peuvent le faire des Américains entre la côte ouest et la côte est. Ainsi, il est plus facile à un étudiant français d'avoir un diplôme de médecin en Hongrie ou de devenir vétérinaire en Belgique, les grands malades cardiaques sont mieux soignés en France qu'en Roumanie, les fécondations in vitro sont plus faciles en Espagne, l'indemnisation du chômage est mieux assurée chez nous, les aides sociales sont globalement plus généreuses en Scandinavie.

La question est : comment assurer au citoyen européen que l'espace de vie européen comporte les mêmes avantages, les mêmes droits, et les mêmes facilités que l'espace national, tout en évitant que ses déplacements en Europe ne se traduisent par des charges indues pour les budgets nationaux des pays de résidence ? Cette problématique n'a jamais été posée comme telle. Elle ne se limite pas au budget - voir l'exemple des diplômes -, mais la dimension financière est essentielle. Or, nous sommes là au cœur d'une Europe des citoyens. L'expatriation prive le pays d'origine de ressources humaines et de recettes fiscales qui auraient dû être la contrepartie des frais de formation. Inversement, elle peut faire porter sur le pays d'accueil des dépenses sociales imprévues: chômage, secours, logement, maladie, vieillesse.

En première analyse, on a besoin à la fois :

- d'organiser la compensation, à tous les niveaux et dans tous les cadres où c'est possible,
- de se mettre d'accord sur la prise en charge éventuelle d'un solde par le contribuable européen.

À chaque campagne électorale européenne, tous les partis rivalisent à satiété de rhétorique infatigable sur « l'Europe sociale ». Laissant miroiter que « l'Europe » aurait le pouvoir magique de transformer en or pur le vil plomb de notre dette pour financer le maintien de nos acquis compromis par la mauvaise gestion et la croissance molle. Avec l % du Pib, c'est une escroquerie morale.

En revanche, oui, l'Europe peut faire beaucoup pour la solidarité entre ses peuples et ses 500 millions de citoyens. C'est ce modèle original de solidarité qu'il faut maintenant inventer.

Alain Lamassoure.

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